——恩施市财政国库管理制度改革发展纪实
恩施市财政局　赵仁举

    恩施市国库管理制度改革于2004年4月正式启动，于2006年在市直部门全面推开，2007年改革全面向乡镇延伸，2010年实现了国库集中收付全覆盖。经过多年的努力，恩施市结合本地区的区域特点，探索出了一条符合少数民族地区发展的国库管理制度改革之路，基本实现了“横向到边、纵向到底”的改革目标。
    一、改革取得的主要成效
    1、深化预算管理改革，建立科学化、精细化的部门预算管理体系。
    恩施市结合少数民族地区经济欠发达、财力有限的特点，在推进部门预算改革的过程中，对日常公用经费实行分类和单项定额管理，坚持“开前门、堵后门”的原则，在提高单位公用经费标准的同时，严格控制单位项目支出，进一步细化项目支出分类，力求预算编制的公平、合理、务实。部门预算的科学化、精细化管理，强化了国库支付的刚性约束，有效防止了预算执行中的违规行为，有利于预算执行的监督。
    为确保年初国库集中支付业务的顺利开展，恩施市强化部门预算编制的及时性，从2008年起，每年的10月份就开始进行下一年的部门预算编制工作，并且规定在12月底必须将下一年的部门预算正式下达到各预算单位，每个年度1月上旬，将部门预算指标数据通过接口软件导入国库集中支付系统，单位从元月份起就可以按照已经下达的预算指标进行国库集中支付，免除了以前录入年初控制数，待部门预算下达后又要进行指标调整的工作，确保了支付系统指标数据的准确性，提高了工作效率。
    2、先行试点、逐步推进、不断完善，三步走稳步推进国库集中支付制度改革。
    国库集中收付制度改革首先要革财政部门自己的命，加之少数民族地区财政管理受经济发展的制约，传统的国库管理模式与改革的要求差距较大，为了协调好各方面的关系，顺利推进改革，恩施市对国库集中收付改革制定了先行试点、逐步推进、不断完善的三步走方针。
    根据省财政厅的统一部署，恩施市于2004年4月正式启动了国库集中收付制度改革，成立了国库管理机构（国库科、国库收付中心），组织市审计局、民政局、统计局、城建监察大队四个单位上线试运行，取得了良好的成效。
    为了进一步深化改革，通过对改革的不断探索，在总结试点改革的经验的基础上，于2006年6月，在全市所有市直部门全面推行国库集中收付制度改革，将市直所有单位纳入了改革范围，支付的资金涵盖预算内资金、政府性基金、预算外资金、财政专户资金、单位往来资金等。2006年10月，又启动了财政专户资金国库集中支付改革，将财政专户资金纳入了国库集中支付系统管理。2006年国库集中支付资金达到了3.2亿元。
    2007年4月，国库集中收付改革向乡镇延伸，将全市16个乡镇办纳入改革范围。改革坚持“乡财县管乡用”的原则，将乡镇办视同市本级预算单位进行管理，在不改变资金所有权和使用权的前提下，通过清理银行账户，将银行账户纳入国库单一账户体系管理，统一办理国库集中支付业务，规范了收入收缴和财政资金支付程序。为彻底解决惠农资金及时准确发放问题，2008年以来，在全市集中实施了“农户信息采集工程”，采集核实涉及发放各种惠农补贴的173500农户的基础信息，国家对农民的各项惠农补贴资金全部通过打卡发放，确保资金直达农户。2009年对新成立的沐抚办事处也实行了国库集中收付制度改革。
    2009年，恩施市集中支付金额达到15.04亿元，其中预算内资金8.67亿元，预算外资金0.84亿元，财政专户资金5.53亿元。全市80%以上的项目支出和专款支出、90%以上的政府采购支出实现了国库集中直接支付，保障了财政资金安全，提高了使用效益。
2010年下半年，恩施市将包括预算内资金（含政府性基金）、预算外资金、财政专户资金、单位往来资金在内的全部财政性资金纳入了国库集中支付改革的范围，将所有的411个独立预算单位纳入了国库集中支付改革范围，预算单位国库集中改革面达到了100%，成功实现了国库集中收付全覆盖。
    3、规范银行账户管理，将财政专户资金集中到国库统一管理。
    恩施市作为少数民族自治地区的县级市，管理的各项财政专户资金种类繁多，在传统的财政资金管理模式下，这部分资金分布于各个科室，由于分散开户、多头管理，给资金监管带来了很大的困难。
为使财政专户资金国库集中支付改革顺利进行，2005年6月，制定了财政专户资金纳入国库单一账户体系管理的操作办法，将财政局内部各科室、各二级单位财政专项资金统一纳入国库科特设专户管理，具体包括：社保资金、农业扶贫资金、基建资金、国债资金、农业综合开发资金、粮食风险基金、粮食补贴资金及其他各类专项资金。将原由各科室及二级单位开设的银行账户进行统一清理撤并，将资金全部转入国库科开设的特设专户中。
    财政专户资金统归国库管理，减少了资金管理的安全风险，增强了财政资金的调度能力，提高了资金的使用效益。
    4、规范收入收缴程序，建立国库集中收缴管理体系。
按照建立国库集中收缴管理制度的要求，在税收收入收缴管理方面，恩施市投入资金，利用光纤实现国税、地税、财政、人民银行业务系统联网，形成了一个以人民银行为中心的计算机城域网，并建立了以“电子缴库、税款直达、信息共享”为基本业务模式的横向联网系统。横向联网工程的建立,有利于随时掌握财政收入入库和财政资金库存情况，能够及时获取收入数据，为领导决策提供依据，提高了工作效率。
    在非税收入收缴管理方面，严格落实“收支两条线”管理规定，非税收入全部实现罚缴分离、收缴分离，不断完善政府非税收管理系统，通过代理银行和财政、执收单位连网，通过光纤和VPN专线传输数据，使政府非税管理系统建立面达到100%，截止到2009年，纳入非税收入征缴联网单位395家，占应纳入的100%。
    5、推广应用总账系统，建立统一的账务管理信息系统。
    根据省财政厅的统一部署, 恩施市于2007年元月份正式启用了省厅统一推广的方正总账系统，总账可以准确、快捷地从支付系统取数，确保总账系统和支付系统数据完全一致。2008年元月份起，全市各预算单位及乡镇办财经所账务处理全部统一使用方正预算单位账务系统，单位账务可以准确、快捷地从支付系统取数，保证了单位账务和支付系统支付数据的有效衔接。
    6、加大宣传力度、强化业务培训，提升人员素质。
    国库管理制度改革是一项复杂面庞大的系统性工程，需要政府各部门、各预算单位、人民银行及商业银行的积极配合，需要各级财政干部、各部门及各预算单位财务人员对国库改革政策和业务的熟悉和掌握。
    恩施市自实施国库管理制度改革以来，每年定期对市直单位及乡镇财经所主要业务人员进行了业务培训，并且分三次于2007年、2008年、2010年召集乡镇财经所所有工作人员进行全方位业务培训，使所有参与国库集中收付的业务人员全面掌握改革政策，熟悉软件操作，明确业务流程。在业务人员变更时，做好工作交接，及时跟进培训。通过将业务培训工作作为常规工作来抓，有效地调动各方面参与改革的积极性，减少了改革的阻力，为国库集中收付业务各个环节的有效衔接打下了坚实的基础。
    7、加大投资力度，促进“金财工程”建设。
    国库管理制度改革，是一项庞大复杂的系统工程，涉及到政府各部门协同配合、信息沟通和资源共享问题，因此需要在财政系统内部以及财政部门、预算单位、人民银行、商业银行之间，依靠现代信息科学技术，建立高效、快捷、安全的信息网络，保证国库管理制度改革的顺利推进。
从2004年起，恩施市充分利用整合现有资源，先后投入300多万元，建立起了标准的现代化机房一个和办公局域网络,到目前为止，通过与市直各主要部门、乡镇办财经所、人民银行、各商业银行的专用光纤联网，国库集中支付系统已经覆盖到全市所有需要办理支付业务的地方。
    二、存在的主要问题
    1、部门预算受少数民族地区财力限制，影响了国库集中支付的规范性。
恩施市属国家扶贫重点贫困县（市），且属少数民族自治地区，经济基础薄弱，基础设施条件差，工业基础薄弱，支柱财源缺乏，税源不稳，本级财力十分有限。加之财力与事权不匹配，基层政府运转压力大，财政保障水平较低。财力的限制影响了国库集中支付的规范性。
    2、商业银行服务水平达不到规范要求，影响了国库集中支付业务的开展。
恩施市虽然近几年经济得以飞速的发展，但是商业银行特别是农村银行的服务还有待改善，由于代理银行工作人员业务不熟悉，国库集中支付业务银行支付环节滞后的现象时有发生。
    3、国库集中支付退款业务办理不及时，零余额账户管理存在一定的风险。
如果支付过程中收款人信息错误，按照财务制度应该退回财政零余额账户和预算单位零余额账户，但是，零余额账户“只进不出”，已经发生的资金如果没有及时退回金库，代理银行只有挂存在零余额账户上，部分单位在使用零余额账户的过程中，没有及时对账和检查账户余额，导致挂账资金长期得不到处理，加大了财政资金的风险。
    4、系统软件不完善，支付数据不能及时为预算执行提供有效的决策信息。
    现行的国库集中支付系统软件自几年前升级以来，没有大的改进，系统功能不够完善。一是与其他财政管理软件衔接不够，无法实现数据资源共享，在处理财政业务过程中，不得不利用手工的方式实现系统软件之间的数据转移，不仅增加了工作量，降低了工作效率，而且出错率高，无法保证数据的可靠性。二是支付数据的应用处理不够，在预算执行分析过程中，需要对国库集中支付产生的大量数据信息进行综合分析利用，但目前的软件在数据查询分析方面存在很大的缺陷，无法满足实际工作的需要，导致支付数据不能及时为预算执行提供有效的决策信息。
    三、进一步深化改革的建议
    1、进一步完善部门预算，提高部门预算编制的科学合理性。
    在财力有限的情况下，通过积极组织收入，开源节流，建立节约型政府等措施，合理利用有限的财政资金，尽量使预算确定的资金与项目实际需要相匹配，以减少预算执行过程中的调整，确保国库集中支付的规范性，强化预算执行的刚性约束。
    2、完善配套措施，以适应完善国库管理制度改革的需要。
    继续深化政府采购制度改革，加强公务接待、公务用车管理，继续实行市直行政事业单位接待宾馆、饭店的政府集中采购，提高政府采购工作的透明度，积极推进公务卡结算改革，减少现金使用，有效掌控日常公务支出行为，提高支出透明度，使预算执行的刚性约束在国库集中支付过程中得以完整体现。
进一步完善国库管理制度建设，加强内部控制制度建设与管理，明确业务操作流程，根据不相容职务管理规定，科学合理设置业务工作岗位，严明工作纪律，避免办理业务过程中的违规操作、账务处理不及时不规范、银行账户对账不及时等带来的财政资金安全风险。
    3、积极协调与银行的关系，提高银行办理支付业务的效率。
    在日常工作中，积极主动和人民银行和商业协调关系，并建立起财政部门、人民银行、商业银行以及相关预算单位参与的定期和不定期的协调机制，着力解决办理财政支付业务过程中存在的问题，在搞好财政部门和预算单位业务培训的同时，也要加强代理银行办理财政业务人员的培训和指导，对于和市财政局有直接业务往来的代理银行业务培训和指导可由财政局国库部门负责，对于和乡镇办财经所有业务往来的代理银行业务培训和指导可由乡镇办财经所负责。通过强化培训和业务跟踪指导，有效化解银行支付环节滞后的问题。
    4、进一步完善国库动态监控体系，形成新的财政资金监控机制。
    由于财政部门与预算单位信息不对称，可能会导致预算单位违规支付、虚构收款人套取财政资金等违规行为的出现。因此，财政部门必须联合人民银行、商业银行以及审计监察部门，在整合现有监控资源的基础上，进一步完善国库动态监控体系，形成新的财政资金监控机制，强化财政资金运行事前、事中和事后的全程跟踪、动态监控，及时发现违规问题和异常情况，通过现代化技术手段的明察秋毫威慑预算单位的违规行为。
    5、完善系统软件，为预算执行提供有效的决策信息。
    整合现有软件资源，积极探索各个财政业务软件之间资源融合的途径，增强系统之间的资源共享能力。建议改进完善现有支付系统软件功能，提高系统对支付数据的查询分析能力，使支付数据能及时为预算执行提供有效的决策信息。